最高法院知产庭负责人就司法解释征求意见稿答记者问

    关于《征求意见稿》起草的背景 

    反垄断法是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的基本法律，也是完善市场结构、保障经济安全和确保市场配置资源基础性作用的重要法律，素有“经济宪法”之称。它对于维护经营者、消费者合法利益和社会公共利益，提高企业竞争力和促进社会主义市场经济健康发展，具有极为重要的作用。反垄断法实施以来，反垄断民事诉讼已经成为人民法院的一个重要审判领域。据统计，自2008年8月1日至2010年底，全国地方法院共受理垄断民事一审案件43件，审结29件。由于反垄断案件高度疑难复杂，经济与法律问题相互交织，专业性很强，对企业和行业均有重大影响，而反垄断法的一些规定具有较强的原则性和抽象性，涉及人民法院的操作条款相对比较简单。反垄断民事审判成为人民法院面临的重大挑战之一。正因如此，尽早出台相关司法解释，尽快明确受理和审理反垄断民事纠纷案件的规则，为人民法院充分发挥审判职能、正确适用法律提供指引，已经成为一项紧迫的工作任务。为此，最高人民法院早在2009年就正式启动了反垄断民事诉讼司法解释的起草工作。经过两年酝酿、多次调查研究和反复修改，形成了本《征求意见稿》。这次公开征求意见，既是集众人之智，提高司法解释科学性的重要手段，也是我们一贯坚持的提高司法透明度的重要举措。 

    关于《征求意见稿》的法律依据 

    反垄断法第五十条规定：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”该条确立了反垄断民事司法制度，开放了反垄断法的私人执行渠道，也是《征求意见稿》的重要法律依据之一。尽管表面上看只有这一条文涉及反垄断民事诉讼制度，但是我国法律体系中的民法通则和民事诉讼法等法律已经对民事纠纷案件的审理和裁判作了比较完善的规定。在民法和民事诉讼领域不实行严格的法定主义，这些基本民事司法制度可以也必须作为我们审理垄断民事纠纷案件的依据和指南，它们构成起草《征求意见稿》的重要法律依据。当然，在适用和解释这些基本民事司法制度时，应当结合反垄断法的基本规律和理念，考虑垄断民事纠纷案件的特殊性。这就更需要人民法院发挥智慧，充分利用现有民事司法制度为反垄断民事诉讼搭建起顺畅、和谐、公正和高效的运行轨道。 

    需要说明的是，《征求意见稿》基于审判实践的需要，没有将解释的内容限于民事诉讼程序问题，而是从程序和实体两个方面对司法实践中亟待解决的问题进行了解释。

    因此，反垄断法之外，民法通则、合同法、侵权责任法等，都是《征求意见稿》的重要依据。 

    关于《征求意见稿》对反垄断民事诉讼的基本架构具体设计坚持的基本精神和原则 

    反垄断法实施两年多来，中国法院在反垄断民事审判方面进行了初步的探索和尝试，但是总体说来在反垄断司法方面尚缺乏充足的经验。在起草《征求意见稿》时，我们把握了如下几个原则：一是遵循法律规定。我们以反垄断法第五十条的规定为基础，结合民法通则、民事诉讼法、合同法等法律，对于垄断案件的管辖与受理、当事人资格、证明责任、民事责任承担及诉讼时效问题作了全面规定。二是总结司法成熟经验。在起草过程中，我们除了深入总结反垄断法实施之后适用反垄断法审理的案件之外，对于反垄断法实施之前人民法院依据反不正当竞争法审理的具有垄断性质的纠纷，也进行了大量调查研究，总结了一些较为成熟、认可度较高的司法经验。对于那些争议较大、尚处于探索当中的问题，基本未纳入《征求意见稿》。三是从国情和实际出发。既要通过明确规则、便利当事人诉讼来充分发挥反垄断民事司法的功能与优势，提高人们的竞争意识和培育良好的竞争精神，又要避免威慑过度，抑制市场活力，同时还要协调好反垄断行政执法与民事司法之间的关系，保证反垄断法最佳实施效果的实现。四是体现全球视野和国际眼光。我们希望比较借鉴有关国家和地区较为成熟的反垄断民事司法经验，在此基础上根据中国的立法和国情进行适当创新。当然，这只是我们起草《征求意见稿》时的一些指导思想，是否能够付诸实现，还需要借助于社会公众的智慧。 

    关于《征求意见稿》对垄断民事纠纷案件集中管辖和专门管辖的规定 

    反垄断民事纠纷案件有其特殊性，主要体现在其高度的专业性、复杂性和较大的影响力。由于反垄断民事诉讼刚刚起步，我们对于反垄断民事诉讼的规律和特点认识还不够深刻。因此，由审判力量相对充足、审判经验相对较多的法院集中管辖，更有利于尽快提高审判水平、保证审判质量和统一裁判标准。实际上，最高人民法院早在2008年4月1日起施行的《最高人民法院民事案件案由规定》中，就将垄断纠纷与各种不正当竞争纠纷集中规定，统一纳入了知识产权纠纷范围。这既明确了由人民法院知识产权审判庭统一负责各类垄断民事纠纷案件的审理，也确定了垄断民事纠纷案件要与知识产权案件一样，实行集中管辖。考虑到有些垄断行为涉及的地域范围有限，影响较小，同时未来垄断纠纷民事案件可能会有增加的趋势，人民法院对垄断纠纷案件的审判经验和审理水平也将进一步提高，为以后合理规划管辖布局留下空间，我们参照此前对知识产权案件的管辖模式，规定了指定基层法院管辖的制度。此外，我们初步认为，从本质上讲，凡是需要以反垄断法为裁判依据的民事纠纷，都属于垄断民事纠纷。垄断民事纠纷案件既包括侵权纠纷，也包括合同纠纷等其他纠纷。就垄断协议而言，协议当事人之间也可能因垄断协议本身发生纠纷，例如在合同纠纷中提出垄断抗辩或者反诉。此时，这种抗辩和反诉直接影响着合同的效力，如果受理法院以其没有垄断纠纷案件管辖权为由不予审理或者要求当事人另行起诉，可能会造成不同审理法院对于同一合同的效力判断出现冲突，影响司法的权威性和公信力。因此，我们借鉴了有关国家对此问题的处理方法，选择了此情况下不具备垄断民事纠纷管辖权的法院应当将案件移送有管辖权的人民法院的处理方式。 

    《征求意见稿》规定因垄断行为受到侵害的自然人、法人和其他组织，包括经营者和消费者都可以作为原告的原因 

    反垄断民事诉讼当事人资格的界定不仅决定了当事人的范围和条件，也反映了一国基于具体国情而选择的反垄断司法政策导向。根据我国反垄断法第五十条的规定，只要因垄断行为受到侵害的人，均可以要求垄断行为人承担民事责任。该规定并没有对原告主体资格作出其他限制，在理论上，包括直接和间接受到垄断行为侵害的经营者和消费者都具有原告资格。间接受害人尤其是间接受害的消费者往往是垄断行为的终极受害者，他们更易于发现和揭露垄断行为。赋予间接受害人尤其是消费者以原告资格，可以提高垄断行为被揭发的可能性，及时制止垄断行为，同时也使受害人能够最终获得赔偿救济。同时，从国际上看，赋予间接受害人以原告资格也为越来越多的国家所采纳。 

    《征求意见稿》规定后继诉讼和直接诉讼两种诉讼方式的原因 

    我国反垄断法通过第五十条的规定，确立了行政执法和民事诉讼双轨并行的执法体制。两条途径各有特点，相互补充。垄断民事纠纷案件中，原告往往面临取证困难、缺乏必要专业知识等难题。如果涉嫌垄断行为已经反垄断执法机构查处，认定构成垄断行为，那么允许原告在该处理决定效力确定后起诉，更有利于原告维护自身的正当权益并最终获得赔偿救济。因此，我们对于后继诉讼作了明确指引。对于未经反垄断执法机构查处的行为，当事人是否能够直接向法院提起民事诉讼，涉及到反垄断民事诉讼是否需要行政前置的问题。我们初步研究认为：首先，我国反垄断法并没有规定行政前置程序。我国反垄断法起草过程中曾规定过行政前置程序，但在最终通过的法律中被删除，这一进步说明了反垄断法并没有设定行政前置的本意。如果在反垄断民事诉讼中实施行政前置，不仅于法无据，而且也妨碍了当事人诉权的正常行使。其次，从反垄断法私人执行的国际发展趋势来看，接受当事人直接向法院提起的反垄断民事诉讼已经成为国际潮流。目前，各国反垄断法少有行政前置的程序设置。虽然实践中反垄断民事诉讼案件在不少国家大多是在行政认定之后才提起民事赔偿诉讼，但是绝大多数国家并不否认法院可以直接受理反垄断民事诉讼，特别是在几个主要法域更是如此。再次，尽管垄断民事纠纷案件的专业性和技术性都很强，但是法官在经过学习、研究以及实践经验的积累之后，完全可以胜任反垄断审判任务。最高人民法院在《关于认真学习和贯彻〈中华人民共和国反垄断法〉的通知》（法发[2008]23号）中，就已经明确了这一点。《征求意见稿》第六条的规定也是延续了我们的一贯做法和主张。 

    关于反垄断民事诉讼程序和行政执法程序的衔接问题 

    在反垄断行政执法和民事诉讼双轨并行的执法体制下，两者之间可能存在一定的交叉甚至不排除发生冲突。如何在两者之间进行有效协调并实现顺畅衔接，是保证反垄断法得以全面实施的关键。为此，《征求意见稿》作了如下设计：一是明确了后继诉讼的诉讼方式，使垄断行为受害人能够在反垄断执法机构作出的处理决定效力确定后向人民法院提起民事诉讼，实现行政执法和民事诉讼的有效衔接。二是肯定了反垄断执法机构认定垄断行为存在的效力确定的处理决定对于在后民事诉讼的事实约束效力，该处理决定认定的事实，原告无需举证。三是当反垄断行政执法和民事诉讼程序出现交叉时，人民法院可以根据具体情况，决定是否中止审理。我们希望通过这种设计，实现两者之间在案件受理、审理和事实认定方面的有效配合和衔接。当然，民事诉讼与行政执法毕竟是两条各自独立的救济程序，对于反垄断执法机构调查但未认定构成垄断行为的，人民法院仍应当就当事人的诉讼请求进行全面审查并作出裁判。 

    《征求意见稿》用很大篇幅规定证明责任问题的考虑 

    从两年多的反垄断民事诉讼实践来看，原告取证难、证明垄断行为难已经成为制约反垄断民事司法的瓶颈。如果不在一定程度上缓解这一难题，垄断行为受害人的权益就难以有效得到维护，反垄断民事司法的职能和作用就难以有效发挥。为此，我们根据反垄断法、民事诉讼法的有关规定及法律原则和精神，对于证明责任分配、免证事实、责令被告提交证据、专家证据等问题作了解释和细化。在证明责任分配方面，我们区分不同的垄断行为类型，明确了当事人的证明责任分配。例如对于明显具有严重排除、限制竞争效果的垄断协议，除非被诉垄断行为有足够反证，否则不要求垄断行为受害人举证证明该协议具有排除、限制竞争的效果；对于公用企业以及具有独占经营资格的经营者，可以初步认定其具有相应的市场支配地位，但被诉垄断行为人有相反证据足以推翻的除外。同时，我们还进一步明确了申请责令被告提交证据的条件和举证妨碍的后果，并引导当事人通过专家证人的方式帮助查明案件事实。这些措施的引入，对于适当减轻原告的证明难度具有一定作用。当然，这些措施是否可行，我们还将进一步听取社会各界的意见。 

    《征求意见稿》在民事责任承担部分规定停止侵害、消除危险责任方式的原因 

    根据反垄断法第五十条的规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，应承担民事责任。该条并没有把垄断行为人的责任方式限定为损害赔偿，而是使用了更上位的“民事责任”概念。我们认为，反垄断法为垄断行为的民事责任留下了很大的选择空间。民法通则、侵权责任法和合同法规定的各种责任方式在垄断行为的民事责任领域同样适用。从各国司法经验来看，垄断行为所造成的侵权民事责任方式通常包括停止侵害、消除危险和赔偿损失。因此，我们借鉴有关国家和地区的实践做法，对垄断行为导致的侵权民事责任作了规定。作者： 张先明