专家勾画反腐败法蓝图 制度缺失催生反腐无用论

　　禁止公务员接受馈赠的法律在实践中会遇到种种困难。结合我国国情,将我国公务员接受礼品的最高限额规定为300元人民币比较合适。

　　关于公务人员从事第二职业 

　　公务人员特别是党政干部不可同时兼任一个以上的公职；公务人员特别是党政干部不得从事可能损害或影响其职务的第二职业。

　　关于公职岗位亲属回避制度 

　　规定公务员(特别是党政干部)不得与其配偶、子女及有五服关系或与特定关系人,同属一个部门或单位,不得构成上下级关系或同事关系,或双方有经济活动；官员子女不得借助父母的地位或影响力非法经商牟利,进入暴利行业。

　　关于公务人员财产申报制度 

　　规定申报结果的公示范围，可以先做到“同级公示”。在申报的内容中不应有“秘密申报”部分，即不应有暗箱操作部分，“要规定对于不如实申报收入的，从刑法层面进一步完善相关罪名。” 

　　反腐败法自上世纪90年代以一号文件的形式提出后到现在还没有出台,主要是因立法难度确实很大。据专家透露,其中有几个难点,一是收入申报制度不成熟；二是赠予的最高限额怎么定；三是公务员第二职业的兼职问题。 

　　专家指出,关于公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定、公务人员从事第二职业、公职岗位亲属回避制度、公务人员财产申报制度、惩戒措施等或成为反腐败法基本内容。

　　2011年新年伊始,反腐败再奏强音。 

　　中共中央总书记胡锦涛1月10日在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议上发表重要讲话时指出,必须清醒地看到,党风廉政建设和反腐败斗争仍然面临一些突出问题,反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。我们既要看到反腐倡廉建设取得的明显成效,又要看到反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性,以更加坚定的决心和更加有力的举措坚决惩治腐败、有效预防腐败,进一步提高反腐倡廉建设科学化水平。 

　　此次讲话被普遍认为是“新一年反腐倡廉总动员令”。 

　　著名反腐学者、中央党校教授林喆在解读胡锦涛总书记讲话时认为,2011年起,中央将会加大力度完成反腐体系建设缺失的工作,反腐体系的建立将是此次全会核心议题。而反腐败法的出台是反腐败体系建成的重要标志。 

　　制度缺失引发反腐无用论战 

　　近年来,在腐败与反腐败的较量中,一种“反腐无用”的论调悄然出现。 

　　就在第十七届中央纪律检查委员会第六次全体会议召开前夕,中纪委监察部召开纪检监察机关查办案件工作情况新闻通气会。 

　　中纪委副书记干以胜透露,2010年纪检监察部门共接受信访举报1427186件(次),其中检举控告类1000277件(次)。初步核实违纪线索163480件,立案139621件,结案139482件,处分146517人。其中,给予党纪处分119527人,给予政纪处分38670人。通过查办案件挽回经济损失89.7亿元。 

　　从查办案件的统计数据看,2010年受党纪处分人数占党员总数的比例为1.5‰。干以胜认为,党员干部队伍的主流是好的。 

　　“关于‘腐败越反越多’的看法是不正确的,所谓‘反腐败无效论、无用论’也是毫无根据的。通过全党上下的共同努力,消极腐败现象滋生蔓延的势头得到遏制,反腐败斗争取得了明显成效。”干以胜说。 

　　对此,林喆认为:“随着反腐力度的加大,被查处的腐败案件必然增加。此外,许多原本隐藏很深的腐败分子和腐败现象被查处,这就容易给人们造成一种反腐越反越多的错觉。”

　　此外,一些地方运用不太合乎常规的反腐手段,也使得人们对反腐的效力产生了些许怀疑。 

　　比如,广东省某县推出“廉洁自律保健操”。当地领导称,“廉洁操”对心灵还是有一定触动,“如果真正按照方案,一步一步实际操练下去,是有感觉的,已经有部分干部反映有感觉了”。 

　　查阅相关资料,记者还注意到,近年来,很多地方还在“打官员配偶和子女的主意”,希望把这部分人动员起来,成为反腐倡廉的一支中坚力量。 

　　比如有些地方让尚在中小学就读的官员子女履行一项特殊的使命——监督自己“做官”的父母。在某地的宣传语中,是这样描述的:“通过孩子们天真的眼睛对父母进行监督,用他们无邪的天性来感化父母,防止家长贪污腐败行为的出现”。并赋予这项活动一个让人心动的名字:“小眼睛”盯“大眼睛”。 

　　反腐风潮之下,还有的地方祭出高科技“法宝”。 

　　比如,某街道花费不薄资金,推出公益性免费网游《清廉战士》,将严肃的廉政建设和娱乐性很强的网络游戏结合起来。不过,对于这款游戏,游戏业内人士的评价却是“一款彻头彻尾的垃圾游戏,连孩子都不感兴趣”。 

　　一位不愿透露姓名的业内专家认为,在反腐事业缺乏最根本制度设计的情况下,抓住一个腐败分子是很容易的,但若想从根本上涤荡腐败现象“难于上青天”。制度化反腐长期裹足不前,一些贪污腐败分子被抓也只能是偶然和意外事件,而不是一个必然事件；种种反腐创新在脱离了制度设计的前提之后,难免有作秀之嫌并遭到“无用”的质疑。只有构筑起制度的堡垒和完善的监督,才能形成长效和全程的反腐机制,切实“将权力关进笼子”。

　　科学反腐须法律“维稳” 

　　反腐无用背后的民意焦虑实际上是一种对制度缺失的焦虑,因此,长期以来,不少专家纷纷呼吁反腐败法的出台。 

　　在2010年“全国两会”期间,全国人大代表周晓光就呼吁,在当前形势下,应尽快制定一部系统全面的反腐败法。 

　　周晓光表示,随着市场经济制度的逐步建立,法制建设也在不断推进。但是由于种种原因,腐败现象也在各个领域蔓延,腐败官员级别越来越高,涉及的领域越来越广。腐败现象蔓延,很重要的一个原因是法制还不健全,是缺乏一部系统的、全面的、涵盖各个领域的反腐败法。　

　　著名反腐学者、曾任《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组组长的王明高也认为,改革开放以来颁布的法律制度,之所以惩治腐败的效果不佳,主要原因有三:一是制度设计不科学；二是制度执行没有刚性；三是反腐败工作没有一部统一的纲领性法律。 

　　“好的制度应该上升为法律。只有把制度变为法律,上升为国家意志,才能强化制度的权威性和惩治性。让遵纪守法者在全社会畅通无阻,使破坏法律者在全社会无路可逃。这样的制度才称得上科学的反腐制度。”王明高说。 

　　在一片褒贬不一中,林喆仍对近年来的制度反腐建设给予了高度好评。她认为,制度反腐形态已经成型。 

　　“2009年被认为是中国反腐败制度建设的攻坚之年。中央颁布了历年来最为密集的制度化、规模化防腐、反腐措施,出台了四部反腐方面的政策和党规,并在司法层面新增‘利用影响力受贿罪’。”林喆指出,这些法规、党规的颁布,在很多方面弥补了过去的空白,显示中央正在试图逐渐建立完善的惩防体系,“尽管目前各项制度并不是非常完备,但正一步一步地接近目标”。 

　　“在中央带动下,地方政府在加强廉政建设方面也多有突破,如在官员财产申报、公车使用等方面大胆进行改革,他们的创新实践将对推动全国的廉政建设起到积极意义。”林喆说。 

　　事实上,查阅相关资料不难发现,早在2005年年初,中央就颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,其中提到,“到2010年,建成惩治和预防腐败体系基本框架”。 

　　林喆告诉《法制日报》记者,因地震、冰冻等自然灾害对中央工作的牵扯,2008年印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,把这一任务完成的时间表延后了两年,即要到2012年建成反腐败体系。 

　　“现在还剩两年,要有紧迫感。所以,从2011年开始,中央加大了力度。应当看到,要建成反腐体系,现在还有很多工作需要做。”林喆说。 

　　“反腐败法自上世纪90年代以一号文件的形式提出后到现在还没有出台,主要是因立法难度确实很大。”林喆向记者透露,其中有三大难点,“一是收入申报制度不成熟；二是赠予的最高限额怎么定；三是公务员第二职业的兼职问题。” 

　　“反腐败是双刃剑,要刮骨去毒,就会伤筋动骨。反腐时间表的调整也表现出制定者一种实事求是的科学态度。”林喆说。

　　专家勾画反腐败法基本“蓝图” 

　　“现代社会反腐败的基本模式是以法促廉。这一模式的基本特点是有一部反腐败法典。”林喆说。 

　　据林喆介绍,目前就世界许多国家或地区来看,大都拥有一部或多部防止公职人员贪污受贿,或以贪污受贿为重点的法典。不少国家除了在本国的刑法典中专门设有贿赂罪、贪污罪及禁止公务人员参与某些经济活动的规定外,还特别颁布了针对性较强的法典。 

　　对于未来反腐败法的基本形态。林喆认为,结合世界各国反腐败立法实践以及我国国情,该法内容最重要的应涉及以下方面:

　　首当其冲的便是关于公务人员接受礼品范围及其最高限额的规定。 

　　据林喆介绍,许多国家或地区的反腐败法都对公职人员不得接受馈赠做出明确规定。通常规定,任何公务人员都不得接受他人不适当的报酬,无论其数额多少。 

　　“当然,我们需要意识到,完全禁止公务员接受馈赠的法律在实践中会遇到种种困难,因此大多数国家的有关规制条文在禁止公务人员接受因其公职权力而出现的他人礼物时,对价额及其报告程序做出规定,指出了出现的‘不适当的’报酬的范围。”林喆说。 

　　结合我国国情,林喆认为将我国公务员接受礼品的最高限额规定为300元人民币比较合适。 

　　关于公务人员从事第二职业,坊间曾一度炒的沸沸扬扬。对此,林喆认为也应该成为反腐败法涉及的内容。 

　　“在国外的反腐败法中,大都禁止公务人员从事可能损害或影响其公职活动的第二职业或经商。不少国家还将关于这方面的限定一直延伸到官员的亲属。”林喆说。 

　　林喆建议,反腐败法应对公务人员从事第二职业及离职后的行为做出如下限定: 

　　公务人员特别是党政干部不可同时兼任一个以上的公职,或在公职外担任地方机构、国营公司、或公私合营企业的职务、或董事、经理； 

　　公务人员特别是党政干部不得从事可能损害或影响其职务的第二职业； 

　　禁止公务人员特别是党政干部为获取报酬而从事产生行为冲突或利益不一致的兼职,不准接受外国政府的酬金、私自代表他人或出庭与政府对抗,不得充当外国经纪人的代理商或与私营机构进行交易活动,不得以滥用职权来谋取报酬或接受超出标准的酬金； 

　　非经政府事先批准,任何公职人员特别是党政干部不得参与经商或接受任何雇佣和工作。 

　　除此之外,林喆认为对公务人员特别是党政干部离职后所从事的职业和接受馈赠的行为,同样需要在反腐败法中进行规制,“规定公职人员特别是党政干部退职后在有关私营企业的就业行为受到限制；公务人员特别是党政干部在离职前后不得从原先与他有利益关系的人那里接受馈赠”。 

　　从纸质媒体到网络媒体,公职人员在招聘过程中发生的“近亲繁殖”、“因人设岗”等现象屡被报道。由此,林喆指出,反腐败法中应对亲属回避制度作出明确规定。 

　　“建立回避制度,有利于消除政府内宗派主义、小团体主义,以及近亲繁殖、任人唯亲的不正之风。”林喆说。 

　　对此,林喆建议,规定公务员(特别是党政干部)不得与其配偶、子女及有五服关系(父母子女、祖父母辈与孙辈、堂表亲、联姻亲)或与特定关系人,同属一个部门或单位,不得构成上下级关系或同事关系,或双方有经济活动；官员子女不得借助父母的地位或影响力非法经商牟利,进入暴利行业。 

　　“还应将公务员法第69条的避籍制规定纳入其中,即‘公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域(即原籍地或成长地)回避,法律另有规定的(如民族自治地方公务员任职)除外’。”林喆说。 

　　近年来,关于公务人员财产申报制度的种种争论不绝于耳,在反对声中,有人提出此种制度或涉嫌“侵犯”公职人员隐私。 

　　对此,林喆表示了截然相反的意见。她认为,“财产申报制度的建立加大了政府官员,尤其是高级官员行使权力的透明度。应将公职权力的运行与公职人员获取私利的途径暴露于大庭广众之中,置于法律的监督之下”。 

　　林喆同时建议,在反腐败法中“公示范围可初步确定为‘同级公示’”。 

　　“条文中规定申报结果的公示范围,可以视条件的成熟程度而逐步扩大。”林喆进一步解释说,可以先做到“同级公示”,即在班子内或同级干部中公开,由人大产生的干部的收入申报在人大中公示。 

　　林喆同时强调,在申报的内容中不应有“秘密申报”部分,即不应有暗箱操作部分,“要规定对于不如实申报收入的,从刑法层面进一步完善相关罪名”。 

　　作为一部法律,要想执行到位,就必须有相应的惩戒措施。 

　　林喆指出:“对于公务人员越界的违法行为进行惩处,是各国反腐败制度的重要环节。许多国家的立法原则表明,公务人员一旦触犯法律,无论他们居于何种地位或曾有过什么令人尊敬的功绩,都一概不能以官(职)抵罪,有的甚至受到重于犯同种罪的普通人的惩罚。” 

　　由此,林喆建议在反腐败法中,对公务人员违法行为的法律责任只作原则规定,如规定“公务人员违法行为应受到党纪政纪处罚,对于公务人员的犯罪行为由司法机关审查判决”。 

　　此外,林喆还建议,在反腐败法规定中纪委及各级纪检监部门在反腐败中的核心领导地位或工作职能、重要地位,以使其领导地位和工作职能具有法定性。 

　　对于未来反腐败的制度建设,王明高的设想则是,借鉴世界各国的反腐成果,建立中国特色的科学反腐制度,其中主要应包括家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠予税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度五种,并以此为核心内容,制定和出台反腐败法。