土地复垦条例将首次对监管人员失职问责

    近年来,我国被破坏的土地70%是耕地或其他农用地,其中多数是土地质量很好的基本农田,而且85%需要复垦的土地没有得到复垦。在今日结束的“2010低碳发展与土地复垦政策法律国际研讨会”上,国土资源部耕地保护司司长朱留华公开的这组数据让人们看到了我国土地复垦工作形势的严峻。朱留华认为,我国土地复垦制度本身存在不足。

    由国土资源部组织修订的《土地复垦条例》已经进行了9年,至今仍处于提交审议阶段。国土资源部期望,通过法规的升级来改变土地复垦工作的被动局面。

    旧账未还又欠新账每年毁损土地20万公顷

    中国是一个土地资源十分紧缺的国家,人均土地面积不及世界人均土地水平的1/3。在论坛上致辞的国家土地副总督察甘藏春认为:“积极问计土地复垦也是一条有效途径和一个重要突破口。”

    但是,在主持土地复垦工作的朱留华看来,土地复垦要达到这一效果绝非易事。

    据朱留华透露,长期以来,我国形成了大量的工矿废弃地。“特别是近三十年来,我国处于工业化、城镇化快速发展时期,工矿废弃地数量又大量增加,但大多数未得到及时复垦利用。”朱留华说,据测算,目前因采矿破坏的土地面积达400多万公顷,最近几年损毁土地面积仍以每年20万公顷的速度递增。这些被破坏的土地70%是耕地或其他农用地,多数还是土地质量很好的基本农田,集中连片,地理位置优越,一般都靠近城镇或村庄,交通便利,水资源等基础条件都比较好。

    “耕地的减少,导致失地农民增多,土地利用效率降低、生态环境恶化,必然对农业农村的发展和农民的生存,进而对社会经济的可持续发展造成严重影响。”朱留华认为,对此国家应引起高度重视。

    既有政策也有法律土地复垦率却只有15%

    事实上,对于土地复垦,我国并不是没有法律与政策的规定。朱留华表示,1988年,国务院颁布了《土地复垦规定》,明确了土地复垦的概念,确立了“谁破坏、谁复垦”的基本原则,比较全面地规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等；1996年修订的《土地管理法》对“土地复垦”首次有了明确的条文规定,同时,矿产资源法、环境保护法、煤炭法、铁路法等相关法律中都有土地复垦方面的要求。

    朱留华说,2006年,国土资源部与发改委、财政部等七个部委联合下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》,提出了努力做到土地复垦和破坏数量平衡,实现“不欠新账、快还旧账”的目标。据他介绍,通知还明确了土地复垦义务人的义务,基本确立了土地复垦约束机制、监督机制和激励机制。

    在此基础上,2007年,国土资源部又下发《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》,建立了土地复垦方案编报审查制度,规定经评审通过的土地复垦方案是申请建设用地和采矿权申请的必备要件之一。

    朱留华认为,有了法律法规和制度的保障,二十年来,我国土地复垦取得了一定成效。但是,土地复垦率也只有15%左右。这就意味着85%的土地仍旧没有得到复垦。

    是什么原因造成土地复垦工作仍然在“恶性循环”?

    “虽然《土地复垦规定》从1989年1月1日施行以来,建立了土地复垦制度,但复垦工作远没有得到足够重视,不少企业缺乏责任意识,复垦资金不落实,管理监督不到位。”从朱留华的这一番表述上,不难看出个中原因。

    朱留华认为,土地复垦制度本身也存在不足。朱留华说,制度层面的不足包括:对企业不履行复垦义务、长期不落实土地复垦资金缺乏切实有效的监督和约束机制,对历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立等。

    亟待完善责任追究复垦条例酝酿9年仍未出台

    从2001年起,国土资源部就开始组织将《土地复垦规定》修订为《土地复垦条例》(以下简称《条例》)。遗憾的是,酝酿了9年的《条例》至今仍未出台。目前,《条例》尚处于提交审议阶段。

    朱留华介绍,《条例》草案不乏亮点。

    《条例》首次明确了历史遗留废弃地(包括自然灾害损毁的土地)责任主体为政府。县级以上人民政府要切实肩负起“快还旧账”的历史责任。

    针对监督环节滞后特别是复垦义务人资金普遍不落实等问题,《条例》一方面对复垦义务人编报土地复垦方案、按方案提取复垦资金、实施、进行内部质量控制都作了规定；另一方面又要求管理部门加强对土地复垦监督、验收、进行复垦后跟踪评估等,同时要求公众参与,加强社会监督。

    “做这样的考虑,主要是为了督促复垦义务人‘不欠新账’。”朱留华表示,在申请新的建设用地,采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销等管理环节,《条例》草案也增加对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的约束性规定。

    此外,《条例》草案明确并加大了法律责任。比如,第一次对国家监管工作人员不履行监管职责明确了责任；对复垦义务人未补充编制土地复垦方案、不按照规定缴纳土地复垦费、拒绝或阻碍监管人员监督检查等行为加大了惩罚力度。

    但是,《条例》何时出台,国土资源部并未给出准确时间表。专家认为,我国土地复垦形势如此严峻,出台《条例》已是当务之急。