调解法草案已征集社会各界意见2429条 制度“短板”有待法律补足

　　遇到纠纷，人们最先想到的解决途径是什么?近日，记者随机采访了10位北京市民，他们选择最多的是法院，其次是打“110”，仅有1人提到“找居委会”。对于人民调解员，许多人感觉陌生，有的表示根本没听说过，有的则将其概括为过去大杂院儿里热心于“张家长李家短”的大爷大妈。 

　　这个结果，与不久前十一届全国人大常委会第十五次会议审议人民调解法草案(以下简称草案)时透露的数据基本吻合:2009年，人民调解员的数量有490多万人，调解纠纷数为767万多件。尽管调解成功率为97.2%，但是人均调解量不足2件。也就是说，大量的民间纠纷不是以人民调解的形式来解决的。 

　　司法部部长吴爱英就草案作说明时指出，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、各种矛盾凸显叠加的今天，人民调解正面临挑战。“人民调解法律制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面，都需要通过立法进一步完善，以适应新形势下人民调解工作发展的需要。”

 　　人民调解的组织形式是怎样的?人民调解员队伍发展的现状如何?公众对这部法律的出台又有怎样的期待?近日，记者作了深入采访。 

　　人民调解员：遍布城乡，就在你身边 

　　“邻居装修没时没点儿，吵得我和孩子都休息不好，谁来管管这事儿呢?”7月21日上午，记者就这个问题，找到北京市石景山区老山派出所。一位干警简单了解事由后，介绍记者来到“治安纠纷、民间纠纷联合接待室”，两位人民调解员接待了记者。 

　　两位调解员都是由石景山区司法局派驻到派出所，与民警共同从事接待、咨询、分流、调解工作的。派出所负责接待室的日常管理，街道司法所则负责指导接待室的民间纠纷调解工作。 

　　“对违反治安管理处罚条例、情节轻微无需处罚的治安案件和民间纠纷，当事人可自愿选择是否由驻所调解员开展调解。”老山街道司法所所长徐长禄接受记者采访时表示，如果居民遇到纠纷，希望找人民调解员，除了到当地派出所外，还可以到居委会寻求帮助，“因为居委会成员都是兼职人民调解员。”当调解有难度时，居委会成员(兼职调解员)可以请求联合接待室的专职调解员处理，或者要求当地司法所的人民调解员介入调解工作。 

　　像这样的调解组织，已遍布全国城乡。据司法部提供的数据，截至2009年底，全国共有人民调解组织82.4万个。其中，村(居)人民调解委员会67.4万个，企事业单位人民调解委员会7.9万个，乡镇、街道人民调解委员会4.2万个，区域性、行业性调解组织1.2万个。 

　　在采访中，记者发现，在北京市西城区什刹海街道办事处旁边，有一间临街的“和霞热线”人民调解员工作室，这里有位人民调解员刘和霞，是北京市十大人民调解员之一。据什刹海办事处司法所所长李桂清介绍，工作室是租来的，每年租金近4万元，为的就是方便群众来调解，这在北京市也是独此一家。 

　　调解范围：不限于民事纠纷 

　　近日，海南省海口市美兰区检察院委托美兰区白沙司法所调解一起故意伤害(轻伤)案，当事人双方不仅自愿达成和解协议，美兰区检察院还对犯罪嫌疑人陈某作相对不起诉处理，这是该院办理的首例委托人民调解的刑事和解案件(据本报7月20日报道)。 

　　“越来越多的刑事和解、行政和解案件的出现，打破了传统观念中人民调解仅限于调解民事纠纷的局限。”北京市司法局基层处副处长陈光毅告诉记者，过去说人民调解，仅指调解平等民事主体之间的民事纠纷，一般对专门机关管辖或法院作出裁判的事件不作调解。但是从实践看，“能调尽调，调判结合，案结事了”是总的发展趋势。 

　　随着人民调解、行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式结合得日益紧密，有人担心调解的作用是否被过度“拔高”。 

　　“不必担心。”陈光毅说，“实际上，人民调解工作的作用和位置人为‘拔高’不了，只有得到社会认可，调解事业才能生存发展下去。”陈光毅认为，只要当事人愿意调解，人民调解员就应该尽量去调解。理想的调解状态是:群众遇到麻烦或纠纷时，都能及时得到人民调解员的帮助。 

　　记者了解到，随着经济体制的变革，社会结构的变化，人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，延伸到土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷。这使人民调解员队伍面临挑战。 

　　“目前，石景山区所有联合接待室的专职调解员，大多是司法机关的离退休人员，处理一般的民事纠纷都比较有经验，但是对于医患纠纷、土地承包等方面的矛盾调处，往往不太在行。”徐长禄说，无论司法局还是司法所，现在都非常重视人民调解员的法律知识和调解技巧的培训，但是对某些专业领域的调解工作，则需要再聘请专业人员。 

　　由于目前的医患纠纷呈上升趋势，北京市西城区司法局按照该市司法局的相关工作要求，正在筹备医患纠纷调解委员会。据西城区司法局基层科科长王友良介绍，他们正在与卫生部门沟通，准备聘请一些离退休的、与医院无牵连的医学界专家参与调解工作。

 　　对此，陈光毅希望草案设立专职人民调解员准入机制，以确保人民调解员的整体素质适应社会发展的需要。 

　　调解员的报酬:期待终结“以奖代补”

 　　“调解纠纷不收费”是人民调解的显著特征，也是人民调解有着广泛群众基础的重要原因。长期以来，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴由居委会、村委会解决，但在实践中，往往难以落实到位。

 　　“人民调解员多为兼职，其中包括村(居)委会干部和社区热心公益事业的积极分子。他们虽然承担着繁重的调解任务，但是大部分都没有劳动报酬。”陈光毅说，北京部分区县的人民调解经费年均不足10万元，人民调解员从事调解工作的劳动报酬根本无法兑现。很多地方采用“以奖代补”的形式，对表现特别突出的人民调解员，根据调解案件的数量、质量给予一定的补贴。

 　　相对于兼职调解员，专职人民调解员所占比例非常少。陈光毅说，2004年之前还没有专职人民调解员，后来，与北京市公安局联合推动建立城区“联合调解室”时，根据“40岁”、“50岁”就业困难人员再就业援助制度，聘用了一些人民调解员，“虽然他们的报酬并不高，普遍在800元到1200元之间，但至少还能够兑现”。

 　　2007年，财政部和司法部联合出台了《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，要求地方财政根据当地经济社会发展水平和财力状况，适当安排人民调解委员会的补助经费和人民调解员的补贴经费，但是执行效果并不好。

 　　记者注意到，草案目前也仅规定，县级以上地方政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持，对人民调解员的报酬并未涉及，只是表明对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员，按照国家有关规定给予表彰奖励。

 　　“我认为草案有必要对调解员的报酬作出明确规定，也可以通过‘政府花钱买服务’的形式，破解调解经费瓶颈。”陈光毅说。

 　　调解员任期：期待连续性

 　　陈光毅曾是一名人民调解员，他给记者讲述了一个经他调解的事件——有对父子，因为赡养费问题发生纠纷，经他调解后，双方达成一致意见，在调解书上签了字。但是，在每月给付赡养费时，两人经常因为情绪、动作或眼神等细节发生口角，于是，陈光毅继续做调解工作，最终双方同意把赡养费放在陈光毅那里，老人每月从他那儿领钱。这种状况持续了好几年。

 　　“其实，执行也是一种调解，如果调解员不能保持工作的连续性，调解工作很难持续下去。”陈光毅说，调解人员的流动性大，也是抑制调解事业发展的重要因素。

 　　“目前，人民调解员是由村(居)委员会推选产生的，随着村(居)委员会每三年一换届，人民调解员也在不断更替着。”王友良忧虑地说，三年时间，调解人员已熟悉业务，这时候被换下来，很可惜。

 　　为了留住优秀的人民调解员，每到换届时，王友良和他的同事就会骑上自行车，奔波在西城区的148个居委会和7个街道之间，恳请新上任的领导继续推选这些人连任人民调解员。连续担任人民调解员的刘和霞，就是这样被“保”下来的。

 　　“人民调解工作，强调的就是人员的连续性。只有在这行呆久了，才能不断积攒经验、确立威信。”王友良说，如果草案能对人民调解员的任期作出相应规定，就会确保人民调解员队伍的连续性和稳定性。不过，最理想的状态，是由人民群众选举他们信得过的人民调解员。要实现这个目标，还有一段路要走。

 　　调解员心声：我们需要法定身份与安全保障

 　　“我唯一希望的就是有一天，能有个‘人民调解员证’，就像工作证那样，有个照片，能证明我的身份。”刘和霞告诉记者，她愿意为了社会的和谐稳定，继续做好人民调解员工作，但希望能有个“法定身份”。

 　　刘和霞有些无奈地说:“有一次，为了调解纠纷，我到房管所了解当事人的房屋情况，结果房管所就是不肯告诉我。调解员的社会地位很低，不被认可，调解工作很难开展。”

 　　“能有个法定的身份证明还是挺必要的，如果草案能对此加以规定，将会有助于提高人民调解工作的社会认知度。”徐长禄说，他从事人民调解工作近30年了，曾多次被质疑过身份。“我经常用司法所的工作证表明身份，但是更多的调解员没有这样的证件，只能在确有需要的情况下，由居委会开具证明信”。

 　　除了身份证明，刘和霞和徐长禄还希望草案能对“调解人员的人身安全保障”作出相应规定。

 　　“我最近正在调解的一件事，就有潜在的危险。”刘和霞说，因为当事人呆在地下室里不肯出来，而其所在地的楼上，除了孕妇就是孩子，不能出半点儿差错。但是要做进一步的调解工作，必须单独到地下室去找他，“这就挺危险的，万一出了问题，我们只能走民事诉讼这条路。”

 　　“记得有一次下户调解，当事人患有间歇性精神病，之前我并不掌握这一情况。直到当事人突然情绪激动，拿起菜刀要砍自己，幸好我反应快，把刀夺了下来，否则肯定会酿成悲剧。”徐长禄说，被一方当事人威胁，也是人民调解员经常遇到的情况。他希望草案对确保人民调解员人身安全有所规定，也希望草案能确立人民调解员的参保(意外伤害险)机制，“这将在很大程度上解决人民调解员的后顾之忧”。